La nueva ley de procedimiento administrativo: disculpen que no me levante

La segunda mitad de la década de los 50 del pasado siglo XX fue clave para el régimen de Franco. Tras la posguerra, la autarquía y el aislamiento internacional, llegó la etapa de los tecnócratas, aquellos que pusieron las bases para el plan de estabilización que, de la mano de la progresiva reaparición de España en la comunidad internacional (ahí está la visita de “Ike” Eisenhower para dar fe de ello), trajeron las inversiones extranjeras y el desarrollo económico de la década de los 60.

Y, coincidiendo con esto (y no por casualidad), se promulgaron una serie de normas que establecieron el armazón jurídico del país en aspectos claves; entre otras, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE; 1957) y la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA; 1958).

Ambos textos, pese a su origen preconstitucional (que no necesariamente inconstitucional; aspecto este que con frecuencia olvidamos), tuvieron un largo recorrido también ya en la época democrática, siendo así que no fue hasta finales de 1992 cuando ambos textos quedaron superados (aunque no íntegramente derogados; al menos, no expresamente) por la Ley 30/1992. Es decir, que la LPA tuvo una vigencia de 34 años, 14 de ellos ya bajo el paraguas constitucional: no parece un mal balance -máxime considerando sus orígenes- para una ley que venía a regular, entre otros aspectos, las relaciones de la ciudadanía con la Administración (poder Ejecutivo).

Prueba de ello, son los parabienes que a la LPA le dedica en su Exposición de Motivos su propia sucesora (la 30/1992), pues afirma sin ambages que vino a ser “ciertamente, una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho Administrativo”, loas que tienen como lógica consecuencia “la recepción que la Ley opera del anterior ordenamiento (lo que) constituye en sí misma un reconocimiento de la importancia que aquel tuvo en su día y que hoy, en buena parte, conserva”.

Lamentablemente, no se puede decir lo mismo de la Ley 30/1992, la que vino a aglutinar en un mismo texto la materia objeto de las previas LPA y la LRJAE. Desde un principio aquello fue mal, muy mal. Contemplaba una vacatio legis de 3 meses, siendo así que su vigencia quedaba demorada al 27.2.1993, fecha en la que aún no se sabía qué artículos estaban en vigor pues muchos de ellos quedaban a expensas de las normas que el Gobierno debiera dictar en el semestre ulterior (¿!).

Así las cosas, al filo de la fatídica fecha del 27.2.1993, la Subsecretaría del Ministerio de las Administraciones Públicas dictó una Instrucción (¡no publicada en el BOE!; recordemos que estamos en Españistán y, aquí, las cosas son así…) mediante la que declaró la no vigencia del artículo 43 que introducía con carácter general el silencio positivo.

Ítem más: próximo ya el vencimiento de los ya citados 6 meses, el Gobierno dictó el RD-Ley 14/1993 mediante el que prorrogó un año más ese plazo inicialmente semestral, lo que, en palabras de García de Enterría, haría que la 30/1992 batiera el récord de las “leyes durmientes”.

El caos era tal, que una autoridad de la talla de Lorenzo Martín-Retortillo llegó a cuestionarse cuál podía ser la razón última de la existencia de la propia Ley 30, concluyendo que únicamente tenía efectos keynesianos, pues lo poco positivo que de ella se podía extraer era el gran número de libros, revistas, jornadas y seminarios que provocó, lo que habría servido para dinamizar la economía nacional en sectores tales como el de la papelería, transporte, hostelería, etc. En fin.

Es más, el propio RD-Ley 14/1993 se vio obligado a reconocer expresamente que la aplicación directa de la Ley 30/1992 plantearía una serie de problemas que constituirían un serio obstáculo para el logro de los objetivos de la propia Ley, perturbando con ello el ordinario desenvolvimiento de la actividad administrativa”. Así que, 34 años después de la LPA de 1958, las cosas no habían hecho más que empeorar, siendo legítimo cuestionarse si para ese viaje eran necesarias esas alforjas…

Además, por si ello no fuera bastante, la ínclita 30/1992 incorporaba aspectos de no fácil digestión: la regulación del silencio negativo (con el alumbramiento de una certificación del acto presunto), el propio sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial o la suspensión del acto impugnado eran paradigma de ello. Sumémosle a todo ello la aparición de conceptos hasta entonces desconocidos en nuestra tradición administrativa como el de “firmeza en vía administrativa” (contagiado a la LGT, donde creó el caos sobre el alcance de la suspensión ex lege de las sanciones), que motivó que Juan Martín Queralt apuntara certeramente que: “Lo que ocurre con el concepto de firmeza es un ejemplo claro de la perversión del lenguaje jurídico cuyas consecuencias son, en no pocos casos, trascendentales. Se ha instalado en nuestro legislador la idea de que la firmeza es un concepto ambivalente, que tanto vale para denominar lo que simplemente ha causado estado en vía administrativa como para identificar lo que es irrecurrible. Y, obvio es señalar, no es lo mismo una cosa que la otra. Lo que ha causado estado en vía administrativa es susceptible de ser revisado en vía judicial. Lo que es firme, no es susceptible de ser revisado en instancia alguna” (“Se confirma por los tribunales la innecesariedad de avalar la suspensión de las sanciones tributarias recurridas”, Tribuna Fiscal nº 181, 11/2005).

O, por afectar de lleno al específico ámbito tributario objeto de esta “bitácora”, la críptica Disposición Adicional Quinta que, ¡23 años después!, aún sigue suscitando todo tipo de interpretaciones sobre el engarce entre el universo administrativo general y el impositivo en particular y, si no, ahí está el artículo 7.2 LGT declarando la supletoriedad del derecho administrativo respecto al tributario.

En fin, que las cosas estaban tan mal, que aún no habían transcurrido cuatro años (¡frente a los 34 de la LPA de 1958!) desde la vigencia de la 30/1992 cuando el 5 de febrero de 1997, en el Congreso de los Diputados, se presentó una proposición para su modificación, iniciativa que se tradujo en la Ley 4/1999 que, mal que bien, es la que alumbró el texto que ha llegado hasta nuestros días.

Y en esas estábamos, cuando el legislador de 2015 alumbra la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACA) que, 60 años después, retoma la tesis de aquellos “tecnócratas” al regular la organización administrativa en una norma separada, que ahora es la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del “Sector Público” (LRJSP; ¡ojo! a esa denominación light que parece seguir la senda de la huida del Derecho Administrativo que se instaló en nuestro país hace ya unos lustros y que parece tener vocación de permanencia).

Y bien, aunque el plan inicial (ya saben que una de nuestras especialidades patrias es cambiar de opinión un día sí y otro también) es que la vigencia de la LPACA se demore un año, lo que -en principio- ha de dar tiempo a que se retome ese impulso “keynesiano” que en los 90 ya apuntara Martín Retortillo, creo oportuno señalar aquí algunos de sus aspectos más destacables:

-. La “electronificación” del procedimiento. Cierto es que siendo un avance objetivo la introducción de las nuevas tecnologías al servicio de las administraciones y de la ciudadanía, tampoco parece plausible el modo como este tsunami se introduce en nuestras vidas, en vena, a lo vivo. En este punto hago mías las advertencias de Pérez Reverte al respecto: “(…) no sólo no te dejan salida, sino que acaban reventándote si la buscas. Si te niegas a tragar. Todo eso, en tiempos de pirateo y golfería a menudo impune. Y luego, echen un vistazo a la catadura y maneras de los legisladores y funcionarios encargados de garantizar la seguridad del tinglado. De protegernos cuando todo tiende a exponernos públicamente de una manera tan irresponsable y criminal. Por no hablar del fallo inevitable del sistema: el iceberg que cada Titanic tecnológico incluye en sí mismo. Recuerdo a un amigo que hace tiempo perdió su móvil y con él la agenda de teléfonos y contactos. Cuando le pregunté por qué no tenía una copia de esa agenda escrita en un buen y viejo cuaderno de toda la vida, me miró desconcertado, como si hablara en chino. Y ése es el punto. En realidad, no necesitamos que nos obliguen. Somos tan estúpidamente suicidas que nos metemos solos en el charco. Chof, chof. Nos hacemos cada día más vulnerables, en la imbécil creencia de que siempre habrá a mano un enchufe donde solucionar nuestra vida. Y así, el día en que todo se vaya al carajo nos miraremos unos a otros, asombrados, preguntándonos cómo ha podido ocurrir esto”.

-. Es más: esa tan cacareada “electronificación” será ya imperativa para todas las personas jurídicas, para profesionales colegiados (¡atención al dato!) y, además, se da la opción de que reglamentariamente (así, tal cual, y -para más inri- por la propia Administración, y no por el Gobierno; sic) se amplíe ese colectivo de “electronificados” a personas físicas que por sus características (económicas, técnicas, …) sean candidatas idóneas para ser “abducidas” por el Gran Hermano. Me temo que haya quien más que “electronificado” quede “electrocutado”…

-. La regulación del procedimiento sancionador y la del de responsabilidad patrimonial, se divide entre la LPACA y la LRJSP (¡toma claridad!).

-. Se incentiva la delación al objeto de facilitar el esfuerzo probatorio en materia sancionadora. ¡¡¡Huuum!!!

-. Se impide la aportación de pruebas en vía de recurso, salvo que el interesado acredite  la imposibilidad previa de incorporarlas al expediente. Genuino campo minado…, veremos cómo reaccionará la jurisdicción contencioso-administrativa ante esta nueva trinchera.

-. Los sábados pasan a ser inhábiles, y se introduce el cómputo de plazos por horas (atención a su incidencia en el uso horario canario, más aún vista la reciente interpretación de la Dirección General de Tributos al respecto).

-. Se recupera la fantasmagórica figura de la certificación acreditativa del acto presunto.

-. En esencia se mantienen aspectos tales como la nulidad/anulabilidad de actos administrativos, recurso de alzada, reposición potestativo, …

En fin, ¿qué quieren que les diga? Que me da  la impresión de que estamos, ¡otra vez!, ante un viaje a ninguna parte…, de esos que da pereza ya solo pensar en ellos. De ahí el que a un año vista (“largo me lo fiáis”), de momento, me limite a parafrasear a Groucho Marx con eso de “disculpen que no me levante”. ¡Qué modorra!

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Javier Gómez Taboada. Abogado tributarista.

Socio de MAIO LEGAL

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